Un juez le puso freno a Fodecol, el fondo creado por Luis Eduardo Díaz Mateus para amarrar la contratación en Santander

La suspensión provisional decretada por el despacho judicial se convierte en un golpe importante para un fondo cuya creación ya venía rodeada de controversias. La providencia deja en evidencia que las dudas sobre su diseño institucional no solo se discuten en el plano político y ciudadano, sino también en los estrados judiciales, donde comienza a definirse si el proyecto cumplió realmente con los requisitos legales exigidos para la creación de nuevas entidades públicas.

Por Camilo Ernesto Silvera Rueda - Redacción Política / EL FRENTE

La decisión fue adoptada por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga y abrió un nuevo capítulo en la controversia jurídica que rodea la creación del cuestionado Fondo de Desarrollo Colombiano, conocido como FODECOL.

A través de un auto fechado el 3 de marzo de 2026, el despacho ordenó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo No. 002 del 12 de febrero de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Capitanejo, mediante el cual se autorizó al alcalde de esa localidad para crear e integrar el denominado fondo mixto.

La decisión judicial, adoptada dentro de una demanda de nulidad simple, fue promovida por el representante a la Cámara por Santander Cristian Danilo Avendaño, quien aseguró que la reciente decisión constituye un revés jurídico significativo para una iniciativa que desde su origen ha sido objeto de cuestionamientos por la opacidad de su diseño institucional y por la indefinición sobre el manejo de recursos públicos.

Vicios de forma y de fondo

El proceso judicial se originó a partir de la acción presentada por Avendaño Fino contra el Concejo Municipal de Capitanejo y el municipio de Capitanejo, cuestionando la legalidad del acuerdo que autorizaba la creación del fondo mixto denominado Fondo de Desarrollo Colombiano (FODECOL).

En su demanda, el actor sostuvo que el acto administrativo vulneraba principios constitucionales de la función administrativa, en particular los consagrados en el artículo 209 de la Constitución, así como las competencias asignadas a los concejos municipales en el artículo 313.

A su juicio, el acuerdo incurrió en lo que denominó un “vaciamiento de competencias”, al delegar en el alcalde la configuración de aspectos esenciales de la entidad cuya creación se pretendía autorizar.

La controversia se concentró especialmente en la ausencia de elementos estructurales fundamentales dentro del acuerdo municipal. Según la demanda, el Concejo de Capitanejo aprobó la autorización sin precisar asuntos claves como la capitalización inicial del fondo, el costo fiscal proyectado, las fuentes de financiación o los aportes específicos que corresponderían al municipio. Para el demandante, estas omisiones configuraban una vulneración directa del principio de legalidad presupuestal y del deber de realizar un análisis de impacto fiscal antes de aprobar cualquier iniciativa normativa que implique compromisos de gasto público.

En el trámite de la solicitud de medida cautelar, tanto el municipio de Capitanejo como el propio fondo FODECOL se opusieron a la suspensión provisional del acuerdo. Las entidades argumentaron que el acto demandado no había creado formalmente la entidad descentralizada, sino que se había limitado a otorgar una autorización previa para su constitución, lo cual según su postura implicaba un nivel distinto de exigencia jurídica respecto de los estudios técnicos y fiscales requeridos.

En otras palabras, sostuvieron que el acuerdo era apenas un paso habilitante dentro de un proceso posterior de creación que debería concretarse mediante actos administrativos adicionales.

Sí violó el ordenamiento

Sin embargo, al analizar el caso concreto, el despacho judicial concluyó que existían suficientes elementos para considerar que el acuerdo podía estar incurriendo en una vulneración del ordenamiento jurídico, lo cual justificaba la adopción de la medida cautelar mientras se resuelve de fondo la demanda de nulidad.

El juez comenzó por precisar el alcance del régimen de medidas cautelares previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Recordó que la legislación vigente permite suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo cuando, tras un análisis preliminar, se advierte una posible contradicción entre el acto demandado y las normas superiores invocadas en la demanda. A diferencia del antiguo régimen procesal, no se requiere que la violación sea evidente o flagrante, sino que basta con que exista una razonable duda sobre su legalidad.

En ese contexto, el despacho examinó el contenido del acuerdo municipal que autorizó la creación del fondo. El acto establecía que FODECOL sería una persona jurídica sin ánimo de lucro, de carácter mixto, descentralizada indirectamente por servicios y con autonomía administrativa y financiera. También preveía que su dirección estaría a cargo de una asamblea general, una junta directiva y un director ejecutivo, y que su régimen jurídico sería el del derecho privado, sin perjuicio del control fiscal sobre los recursos públicos.

Aunque el juez reconoció que el Concejo Municipal sí tenía competencia constitucional para autorizar la creación de entidades descentralizadas por servicios, advirtió que esa facultad debía ejercerse respetando los requisitos legales y constitucionales que rigen la creación de este tipo de estructuras institucionales.

Aunque durante el proceso el municipio aportó un documento denominado “Estudio técnico para la creación e integración de un fondo mixto”, el juez observó que dicho documento carecía de elementos básicos de validez administrativa.

En particular, no tenía fecha de elaboración ni constancia de radicación o presentación dentro del trámite del proyecto de acuerdo. Esa ausencia de trazabilidad documental impedía concluir que el estudio hubiera sido efectivamente elaborado antes de la aprobación del acuerdo o que hubiera servido como insumo para la deliberación del concejo municipal.

Para el despacho, esa circunstancia resultaba especialmente relevante, ya que el estudio demostrativo constituye una garantía de racionalidad administrativa y de transparencia en el uso de los recursos públicos. Sin esa justificación técnica previa, la autorización para crear una entidad descentralizada podría convertirse en un instrumento discrecional que comprometa el patrimonio público sin suficiente soporte.

En consecuencia, el juez consideró que existían serios indicios de que el acuerdo municipal podría estar desconociendo la obligación legal de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa y de sustentar técnicamente la creación de la entidad. Esa posible infracción normativa, sumada a la necesidad de evitar que se consoliden efectos jurídicos difíciles de revertir, llevó al despacho a decretar la suspensión provisional de los efectos del acuerdo.

Por ahora, la decisión del juez no define la legalidad definitiva del acuerdo municipal, pero sí introduce un obstáculo significativo para la materialización del proyecto. En el plano jurídico, el proceso continuará hasta que se emita una sentencia de fondo que determine si el acuerdo debe ser anulado o si, por el contrario, puede mantenerse vigente.

El organigrama del pecado

Uno de los focos principales de las denuncias en contra de Fodecol apunta a la influencia de la familia del senador Luis Eduardo Díaz-Mateus, un apellido con peso político en el departamento de Santander. Según las investigaciones divulgadas, personas del entorno familiar y empresarial del senador Díaz Mateus aparecen relacionadas con empresas que habrían participado en la estructura societaria que dio origen a FODECOL.

En particular, se menciona a la empresa D&C Ingenieros Contratistas S.A., que inicialmente habría sido constituida como Díaz & Contreras Ingenieros Contratistas S.A.. De acuerdo con las denuncias, la letra “D” correspondería a Luis Díaz Mateus, hijo de Luis Eduardo Díaz-Mateus, mientras que la “C” haría referencia a Carol Contreras, esposa de Luis Díaz, quien figuró como fundadora y representante legal de la compañía.

Antes de la creación de FODECOL, esta empresa ya habría obtenido contratos por más de 3.000 millones de pesos con entidades y fondos mixtos como Foncolombia y Finverbaz, lo que, según los denunciantes, evidenciaría un patrón de participación en esquemas de contratación similares.

Las críticas también señalan movimientos societarios clave en 2024, cuando la empresa habría cambiado su nombre a Ingenieros Contratistas S.A., eliminando las referencias directas a los apellidos Díaz y Contreras. En ese momento Carol Contreras salió de la representación legal, siendo reemplazada por César Augusto Arenas, quien habría sido contratista de Luis Eduardo Díaz-Mateus cuando este presidió la Asamblea de Santander.

Posteriormente, en agosto de 2025, Arenas habría salido del esquema, siendo reemplazado por Estefany García Guerrero, quien también aparecería vinculada a documentos de Finberpass, otro fondo mixto mencionado dentro de las investigaciones.