Entendiendo la Ley de Rescate y Ajuste Fiscal promovida por el Gobierno

Por: Germán Eduardo Rodríguez Díaz*

La radicación del proyecto de Ley de Rescate y Ajuste Fiscal por parte del Ministerio de Hacienda ante el Congreso abre un debate decisivo para la estabilidad macroeconómica de Colombia. Ante un déficit fiscal proyectado cercano al 7% del PIB para 2026 y una deuda pública que consume uno de cada tres pesos recaudados por impuestos, la nación se enfrenta a una disyuntiva técnica: ejecutar un ajuste fiscal ordenado o asumir una corrección impuesta por los mercados financieros. Un análisis del programa de Economía de la Universidad de América evalúa las implicaciones de las medidas en la inflación, las tasas de interés y los hogares colombianos.

¿Qué es y por qué es importante la Ley de Rescate Económico? Se trata del proyecto radicado por el Ministerio de Hacienda ante el Congreso el 29 de octubre, cuyo propósito es estabilizar las finanzas públicas, reducir el gasto y promover el crecimiento económico, en un momento en que el desbalance entre lo que el Estado gasta y lo que recauda se ha vuelto insostenible. Para dimensionar el problema basta un dato: hoy uno de cada tres pesos que los colombianos pagamos en impuestos se destina al pago de intereses de la deuda pública, cuando hace diez años era uno de cada seis.

Si bien es cierto que el desequilibrio fiscal del país es estructural y viene de décadas atrás, en los últimos años se acentuó de manera importante, al punto que 2026 cerraría con un déficit total cercano al 7% del PIB y una deuda neta del Gobierno Nacional Central de casi 60% del PIB. Ocurre lo mismo que con un hogar que gasta sistemáticamente más de lo que gana y cubre la diferencia con la tarjeta de crédito: cada vez una mayor parte de su ingreso se va en intereses, le queda menos para lo esencial y el banco termina cobrándole más caro porque desconfía de su capacidad de pago.

En este contexto, la ley persigue dos objetivos. En primer lugar, frenar la acumulación de deuda mediante un ajuste que mejoraría el balance primario en 2,4% del PIB en 2027 y en 4,7% en 2030, del cual cerca del 70% provendría de la reducción y racionalización del gasto público y no de nuevos impuestos. En segundo lugar, y aquí radica lo novedoso, repartir el esfuerzo según la capacidad de pago de cada contribuyente.

Implicaciones de no aprobar la ley. El ajuste fiscal llegará de todas formas; la diferencia está en si llega de manera ordenada, por decisión del Congreso, o de manera forzada, impuesta por los mercados. Según las proyecciones de Hacienda, sin la ley la deuda neta pasaría de 59,7% del PIB en 2026 a 82,1% en 2030, muy por encima del límite de 71% que establece la regla fiscal, y los intereses llegarían a absorber casi la mitad del recaudo tributario.

Un déficit fiscal sostenido en el tiempo, junto con un ambiente de incertidumbre, desencadena una secuencia conocida. En primer lugar, las tasas de interés aumentan, dado que los inversionistas exigen un mayor retorno para seguir financiando a un país más riesgoso; el propio proyecto estima que, ante un cierre de los mercados de financiamiento, la prima de riesgo de Colombia subiría cerca de 484 puntos básicos, un sobrecosto que no se queda en el Gobierno y se traslada a los créditos de vivienda, de consumo y de las empresas. En segundo lugar, la salida de capitales presiona la devaluación del peso, encarece las importaciones y genera brotes de inflación importada en alimentos, medicamentos y transporte. Por último, con crédito más caro y un Estado obligado a recortar de golpe, empezando por la inversión pública, el ritmo de la economía se contrae: en la simulación de Hacienda el PIB caería 2,1% en 2027 y hacia 2037 la economía sería 7,7% más pequeña de lo que habría sido.

¿Quién termina pagando esa factura? Los hogares de menores ingresos, que no cuentan con ahorros para protegerse de la inflación y son los primeros en perder el empleo cuando las empresas recortan, es decir, precios más caros y menos empleo. De acuerdo con el proyecto, los ingresos del 30% más pobre caerían 7,1% a 2030 y la pobreza monetaria aumentaría 2,5 puntos porcentuales. Además, como bancos y fondos de pensiones tienen buena parte de sus activos en TES, una crisis fiscal también golpearía el ahorro y las pensiones de millones de colombianos.

Los tributos que recaerán sobre los ciudadanos. De las medidas de ingreso que afectan directamente a las personas, cuatro concentran el mayor peso del recaudo. La primera, y la más importante, es el IVA, cuyo aporte neto se estima en 1,05% del PIB en 2028. Se elimina la tarifa reducida de 5% y la mayoría de esos bienes pasa a la tarifa general de 19%, al igual que varios bienes hoy excluidos o exentos, entre ellos alimentos procesados, equipos tecnológicos, carros híbridos y eléctricos, servicios digitales, apuestas en línea e importaciones de bajo valor. No obstante, se mantienen sin IVA el arroz, el pan, la arepa, la carne, el pollo, los huevos, la leche, la papa, los granos, los medicamentos, la educación, la salud, el arriendo, los servicios y el transporte públicos, que en conjunto representan cerca del 58% del gasto de los hogares pobres. Estos cambios regirían desde el 1 de enero de 2028.

La segunda medida es el impuesto de renta de personas naturales, con un aporte de 0,57% del PIB. Con un nuevo tramo de 9%, un asalariado empezaría a pagar con un ingreso cercano a 5 millones de pesos mensuales, frente a algo más de 9 millones en la actualidad; además, el tope de la renta exenta laboral baja de 790 a 630 UVT, desaparece la deducción adicional por dependientes y los premios de lotería pasan a tributar 30%. La tercera corresponde a los impuestos sobre licores, cerveza y cigarrillo (0,53% del PIB), que se encarecen por un mayor impuesto al consumo y, en el caso de los licores, por un IVA que pasa de 5% a 19%. La cuarta es el aporte a salud: quien gana menos de tres salarios mínimos seguiría cotizando 4%, pero de ahí en adelante el aporte sube por tramos hasta 8%, una de las medidas más resistidas en el Congreso.

Por otro lado, Hacienda estima un efecto de una sola vez sobre la inflación de entre 1,5 y 2 puntos porcentuales, y sostiene que el 10% de los hogares de mayores ingresos asumiría el 97% del esfuerzo tributario de los hogares, cifra del Gobierno que el debate técnico deberá verificar.

El IVA y la devolución EfectIVA. ¿Qué es el IVA y por qué se dice que es regresivo? El impuesto al valor agregado grava el valor que cada eslabón de la cadena productiva le añade a un bien o servicio, pero quien finalmente lo asume es el consumidor final. Si bien es un impuesto eficiente y de fácil recaudo, tiene un defecto de origen: no tiene en cuenta al sujeto pasivo, es decir, ni su ingreso ni su capacidad de pago. Una libra de café paga el mismo impuesto si la compra un gerente o una empleada doméstica, y como los hogares pobres destinan casi todo su ingreso al consumo mientras los de mayores ingresos ahorran una parte, el IVA termina pesando proporcionalmente más sobre quienes menos tienen.

Durante décadas, la respuesta fue eximir productos, lo cual parece justo, pero el resultado ha sido el contrario: según el proyecto, por cada 100 pesos de beneficio en bienes excluidos, el 10% más rico se queda con 27 y el 10% más pobre con apenas 4, dado que quien más consume es quien más se ahorra.

Aquí aparece lo más innovador y necesario de la ley. En lugar de abaratar productos para todos, EfectIVA devuelve el impuesto directamente a las personas según su nivel de ingreso: el 100% del IVA pagado para el 30% más pobre de la población (deciles 1 a 3), el 50% para el decil 4, el 40% para el decil 5 y el 30% para el decil 6. El mecanismo es sencillo: el beneficiario compra con factura electrónica a su número de cédula, la DIAN registra el IVA pagado y lo cruza con la focalización del DNP y Prosperidad Social, y cada 15 días como máximo se le gira la devolución a una cuenta o por giro postal, con un tope de 5,5 UVT mensuales por persona (unos 288 mil pesos) y un monto mínimo para quienes están en pobreza extrema, aunque no tengan facturas. De igual forma, el diseño acierta en la secuencia, pues la ampliación del IVA solo entraría en vigor cuando EfectIVA esté operando, con un anticipo en diciembre de 2027 para que ningún hogar tenga que pagar primero y recibir después.

De acuerdo con Hacienda, 18,9 millones de personas dejarían de pagar IVA y otros 16,3 millones recibirían devoluciones parciales, un esquema que ya aplican con buenos resultados países como Brasil, Uruguay y Canadá. Además, si pedir factura le devuelve dinero al consumidor, este se convierte en el mejor fiscalizador de la DIAN, lo que impulsa la formalización de los negocios y la bancarización de los hogares. En consecuencia, el IVA deja de ser un impuesto ciego y empieza a reconocer la capacidad de pago de quien lo asume.

Riesgos que deberá vigilar el Congreso. No obstante, una buena idea puede fracasar en su ejecución. En primer lugar, si buena parte del consumo popular en la tienda de barrio sigue sin factura electrónica, el hogar pagará más IVA sin poder recuperarlo. En segundo lugar, la devolución depende de una focalización precisa, y un hogar vulnerable mal clasificado en el Sisbén quedaría por fuera. Por otro lado, la clase media, del decil 7 en adelante, no recibe devolución, pero sí asumirá más IVA, mayores aportes a salud y, en algunos casos, más renta, razón por la cual varios congresistas ya rechazan esa carga. Finalmente, si el 70% del ajuste depende de reducir el gasto del Estado, la ciudadanía debe exigir que ese recorte efectivamente ocurra, pues de lo contrario esta será una reforma tributaria más.

Conclusiones. Colombia no puede seguir destinando una porción creciente de sus impuestos al pago de intereses, y esto no es un juicio ideológico sino una condición matemática. No hacer nada también tiene un costo, que se materializa en mayores tasas de interés, más inflación y una economía que se contrae, una factura que siempre llega primero a los hogares de menores ingresos en forma de precios más caros y menos empleo. En consecuencia, la discusión de fondo no debería ser si se ajustan las finanzas públicas, sino cómo se reparte el esfuerzo, y en ese punto la devolución del IVA es un camino acertado para neutralizar la naturaleza regresiva de este impuesto. Bien ejecutada, esta ley podría recordarse menos como un ajuste fiscal y más como el momento en que el IVA aprendió a distinguir entre quien tiene y quien no.

* Docente del programa de Economía Universidad de América