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Contraloría pide reorientar propuesta de la Reforma Pensional

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Resumen

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El Gobierno Nacional radicó en el Senado de la República el pasado 22 de marzo el Proyecto de Ley (PL) 293 de 2023 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez”. Dicho proyecto ha tenido cambios a la fecha en su trámite en el Congreso de la República y se espera continúe su debate en los próximos días.

Al respecto, la Contraloría General de la República (CGR) adelantó el estudio intersectorial “Reforma pensional en Colombia: antecedentes y elementos para su discusión”, realizando allí un análisis a la situación actual del Sistema General de Pensiones (SGPe), junto con un examen a los componentes más relevantes propuestos en la reforma.

Extender la cobertura a los vulnerables

El Estado colombiano ha intentado mejorar y afianzar su SGPe, creado en la Ley 100 de 1993, compuesto por dos regímenes, uno de carácter público y otro de carácter privado, conocidos como Régimen de Prima Media con Solidaridad (RPM), administrado por el Estado a través de Colpensiones, y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), administrado por las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

Una de las preocupaciones por nuestro Sistema es la cobertura de protección a la vejez, la cual dista de ser la mejor, al 2022 el SGPe más los Regímenes Exceptuados (RE) contaban con 26,6 millones de afiliados: 18,73 millones de afiliados (71,35%) en el RAIS, 6,78 millones (22,05%) en RPM y 1,09 millones (6,6%) en RE. No obstante, más de la mitad de este total de afiliados permanecen inactivos (54%), debido principalmente a la baja densidad de cotización, lo que indica que la mayoría no logra retornar al mercado laboral y muchos de ellos no podrán cumplir las condiciones para obtener una pensión.

En cuanto a los beneficiarios de pensión o asignación de retiro, a diciembre de 2022, únicamente el 34,1% de los adultos en edad de pensión (mujeres de 57 años o más y hombres de 62 años o más) gozaban de esta condición. Los programas de protección a la vejez, como Colombia Mayor y el programa de Beneficios Económicos Periódicos - BEPS cubren al 26,05% y al 0,66% de los adultos mayores del país, respectivamente.

No hay equidad en los beneficios

La segunda preocupación es la inequidad, la cual ha sido estudiada desde diferentes frentes, y ha traído como consecuencia un importante número de traslados entre regímenes pensionales: 164 mil personas entre 2018 y 2022 del RAIS al RPM, de los cuales el 67% corresponden a afiliados con un rango salarial menor a los dos salarios mínimos, reflejando las diferencias de los beneficios entre estos regímenes y posibles debilidades del ejercicio de doble asesoría regulado por la ley.

Una de las mayores discrepancias dentro del SGPe es la tasa de reemplazo, definida “como la proporción de los ingresos laborales percibidos durante la vida activa de los individuos, que se recibe como pensión”. El RPM maneja tasas mucho más elevadas que el RAIS y, en particular, han sido más elevadas para los rangos salariales más altos, afectando la población ad portas de pensionarse o pensionada.

Hay que hacerlo sostenible

Y, la tercera preocupación es la sostenibilidad financiera del Sistema. Se han creado condiciones que requerirían una mayor transferencia de recursos públicos para el pago de las pensiones, relacionado con el agotamiento de las reservas del RPM y por la obligación que el Estado debería asumir en última instancia con el pago de las pensiones por el agotamiento del Fondo de Garantía de Pensión, cuyo propósito es completar los recursos necesarios para financiar las pensiones de aquellas personas cuyo capital no es suficiente para financiar una pensión de un salario mínimo en el RAIS, y en el cubrimiento del deslizamiento salarial con las aseguradoras que operan en el RAIS, entendido como la diferencia entre el cambio porcentual del salario mínimo y del índice Precios al Consumidor.

Entre 2005 y 2018, en promedio, se ha destinado el 3,5% del Producto Interno Bruto (PIB) y del 19% del Presupuesto General de la Nación (PGN) para el pago de las pensiones públicas y Colpensiones, evidenciando la magnitud de los recursos requeridos por el Sistema.

Una consecuencia de estas debilidades del Sistema es el importante papel de los órganos judiciales en su funcionamiento. Por un lado, dictando importantes lineamientos a través de sentencias, generando precedentes semejantes a recomendaciones de política pública que han implicado cambios en el funcionamiento del SGPe, logrando con ello la obtención de derechos pensionales, aunque con una erogación importante de recursos del Estado.

Y, de otra parte, a través del alto número de demandas al Estado de carácter pensional: la nación cuenta con 94.220 procesos activos relacionados con temas pensionales (28,36% del número total de demandas del Estado) y con recursos en juego del orden de $5,07 billones (1,02% del valor total de las demandas del Estado), destacándose Colpensiones con el 20% del número total de las demandas del Estado y el 53,58% del total de las pretensiones de carácter pensional ($2,7 billones).

Recomendaciones para tener en cuenta

Frente a la nueva institucionalidad propuesta en la reforma y las dudas existentes en torno a la real capacidad del sector para la implementación del Sistema Nacional de Protección Social Integral para la Vejez, en particular, de Colpensiones para asumir nuevas funciones, se amerita una revisión a su diseño organizacional y capacidad operativa, administrativa y tecnológica en temas como, por ejemplo, las solicitudes relacionadas con historias laborales (769.149 solicitudes de corrección entre agosto de 2022 y septiembre de 2023, de las cuales 19.105 solicitudes no tuvieron contestación oportuna), y el reconocimiento de pensiones (412.506 peticiones radicadas en el mismo periodo, donde a septiembre de 2023 el 40,6% de éstas superó los términos legales), dificultades que se han evidenciado también en los ejercicios de auditoría realizados previamente por la CGR.

Una preocupación de la CGR al respecto, es que al día de hoy Colpensiones no informa acerca de cálculos realizados de manera preliminar sobre las inversiones necesarias para enfrentar la reforma pensional y hasta ahora se está iniciando este proceso.

Por otra parte, se debe examinar la posibilidad de unificar la entidad a cargo del pilar solidario y de otros subsidios otorgados por el Estado en aras de lograr eficiencia administrativa y uso de capacidades desarrolladas, entre otras.

La definición de un mayor o menor umbral establecerá la cantidad de recursos cotizados sobre los cuales el afiliado va a estar asumiendo su propio riesgo en la formación del ahorro y en este sentido en el sostenimiento con recursos propios del pago de las pensiones y en la definición de su mesada pensional. En este sentido, para la CGR, definir el umbral implica en qué condiciones el Estado asume la financiación del sistema de las pensiones, condición en la cual es necesario tener en cuenta el efecto de estas medidas sobre los afiliados.

En el escenario de reforma, otras inquietudes giran alrededor de temas como la financiación del seguro y la continuidad de las rentas vitalicias como mecanismo de desacumulación (tanto para los riesgos de vejez, como para los de invalidez y sobrevivencia). Estos aspectos deben detallarse en la propuesta ya que podrían significar hacia el futuro una transferencia de recursos públicos y, por ende, un mayor costo fiscal, además tiene incidencia sobre la proporción de recursos destinados al pago de las pensiones.

De igual manera, es indispensable que al PL se le brinde una mayor precisión, en lo referente a: nivel de gasto público requerido en relación al acceso de los beneficiarios a cada uno de los pilares, esto en cuanto a la definición de las diversas opciones de acceso y otorgamiento de beneficios entre el pilar solidario y el pilar semicontributivo, y la administración del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo tanto su gobernanza como en el manejo del portafolio de inversiones de los recursos que se llevarían al mismo. Es relevante que el gobierno brinde claridad sobre si se cumple a cabalidad con los lineamientos establecidos en el Marco Fiscal en aras de una mayor transparencia que facilite consensos en la actual discusión de la reforma, advirtiendo el impacto real sobre las futuras generaciones del país.

Con este estudio, la CGR busca seguir contribuyendo de manera técnica a los debates que actualmente se adelantan sobre este y otros temas, y sugiere aprovechar esta oportunidad aplazada durante años con el fin de lograr una reforma pensional que genere oportunidades para lograr mayores garantías en el derecho al trabajo y dignifique a una sociedad como la colombiana que envejece con grandes vacíos en su bienestar, y permita mejorar este componente de nuestro sistema de protección social en un marco de sostenibilidad fiscal del Estado colombiano.

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